traffic_light_red2

Лицензия и аккредитация: приостанавливать нельзя аннулировать

traffic_light_red2

Наконец-то завершен ЕГЭ-2014. Команда «Обрнадзора» поздравляет коллектив Сергея Кравцова с окончанием экзаменационной кампании. Напоминаем нашим уважаемым читателям, что общественный экспертный Доклад «ЕГЭ-2014. Итоги», подготовленный «Обрнадзором» доступен по этому адресу.

Спасибо, что держите в курсе!

Мы хотим поблагодарить наших активистов среди сотрудников Рособрнадзора, мы получили все ваши сообщения о позорном увольнении одного видного контрольно-надзорного деятеля еще в середине июня. До сих пор к нам поступают вопросы – почему мы об этом не пишем, вероятно из-за ЕГЭ? Нет, не пишем сейчас и не станем писать в будущем совершенно намеренно – имена подобных персонажей, по нашему глубокому убеждению, должны просто вычеркиваться и забываться. Без каких-либо упоминаний.

А сегодня нам крайне важно вернуться на неделю назад, чтобы подробно рассмотреть одно из важнейших событий лета 2014 года.

Неделю назад российские СМИ пестрели громкими заголовками

  • Рособрнадзору станет проще закрывать вузы и филиалы
  • Рособрнадзору разрешили закрывать вузы без суда
  • Рособрнадзор сможет отзывать лицензии у вузов без решения суда
  • Рособрнадзор будет закрывать ВУЗы без решения суда
  • Рособрнадзор сможет закрывать вузы по своему усмотрению
  • Рособрнадзору разрешили закрывать неэффективные вузы без решения суда

В результате работы наших аналитиков, было установлено, что первоначальной является публикация в Коммерсанте от 23 июня «Рособрнадзор закроет вузы по своему усмотрению. Ведомство отзовет образовательные лицензии без суда», это именно ее перепечатка наделала шума в электронных СМИ.

Что ожидать российским вузам в результате принятия поправок – подробно разберем в сегодняшней публикации

О том, что Рособрнадзору не хватает полномочий речь зашла еще в январе 2014 года.

Мы сами неоднократно писали о том, что без изменений в самом Рособрнадзоре систему образования не очистить от псевдовузов и прочих «штамповочных контор». Однако обращали внимание на то, что мешает это сделать не столько недостаток полномочий, сколько запредельный уровень коррупции и недостаточное кадровое обеспечение в Службе.

25 апреля 2014 года законопроект, расширяющий контрольные полномочия Рособрнадзора, был зарегистрирован в Госдуме.

Паспорт законопроекта. Заключение профильного комитета.

20 июня 2014 поправки были приняты в первом чтении. Инициаторы поправок – депутаты Государственной Думы Вячеслав Никонов и Николай Булаев выступили с интервью и изложили свои позиции по законопроекту.

Вячеслав Алексеевич приводит статистику, которую «Экспертный контроль» приводил еще в феврале 2014 года, когда Сергей Кравцов заявлял о несколько преувеличенном количестве «отобранных» и «изъятых» лицензиях.

По словам депутата, «в 2013 году у вузов было отобрано пять лицензий. В 2014 году – три. И прежде всего, потому что существующая процедура – это предписание Рособрнадзора, время до шести месяцев на устранение нарушений, второе предписание, в случае неустранения Рособорнадзор для отзыва лицензий должен выиграть два судебных процесса, а для того, чтобы отозвать аккредитацию должен выиграть один судебный процесс», – сказал Никонов.

«С принятием законопроекта предписания сохраняются, но для отзыва лицензии достаточно одного судебного решения вместо двух, для лишения аккредитации, которая является оценкой качества образования, судебное решение не требуется вообще», – добавил парламентарий.

По словам Вячеслава Никонова, всего восемь лицензий аннулировано по инициативе Рособрнадзора почти за год работы

В своем интервью Николай Булаев отмечает, что данный законопроект вряд ли стоит называть законопроектом, ориентированным на закрытие вузов, главная задача законопроекта –  это задача, позволяющая изъять государственную аккредитацию в тех случаях, когда образовательное учреждение, имеющее государственную аккредитацию, организует образовательный процесс неудовлетворительно, дает некачественное образование или же специалисты которого не востребованы. Конторы по штамповке дипломов как работали до принятия нового закона, так и работают. Ценность государственной аккредитации как высшего знака качества образования нисколько не вернулась на ту высоту, где ей самое место.

Поддерживая и разделяя позиции депутатов,

Эксперты «Обрнадзора» тщательно изучили принятые в первом чтении поправки

Ключевыми являются изменения, вносимые в части 8 и 9 статьи 93 закона «Об образовании в Российской Федерации»:

 #  Действующая редакция п. 8 ст.93  Проект поправок в  п. 8 ст.93 после I чтения
1 В случае вынесения судом решения о привлечении организации, должностных лиц органа или организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания орган по контролю и надзору в сфере образования вновь выдает предписание об устранении выявленного нарушения. При выдаче повторно организации, осуществляющей образовательную деятельность, предписания орган по контролю и надзору в сфере образования также приостанавливает действие лицензии этой организации полностью или частично (в отношении отдельных видов образования, уровней образования, профессий, специальностей, направлений подготовки и (или) подвидов дополнительного образования, адресов мест осуществления образовательной деятельности) на срок исполнения выданного повторно предписания. При выдаче повторно организации, осуществляющей образовательную деятельность, предписания орган по контролю и надзору в сфере образования также приостанавливает действие лицензии этой организации полностью или частично (в отношении отдельных видов образования, уровней образования, профессий, специальностей, направлений подготовки и (или) подвидов дополнительного образования, адресов мест осуществления образовательной деятельности) на срок исполнения выданного повторно предписания.
2 До истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. До истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания.
3 После получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации. После получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации.
4 Приостановленное действие лицензии организации, осуществляющей образовательную деятельность, возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания. Приостановленное действие лицензии организации, осуществляющей образовательную деятельность, возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания, а также со дня, следующего за днем вступления в законную силу судебного акта о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
5 В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания организация, осуществляющая образовательную деятельность, не устранила нарушение требований законодательства об образовании, орган по контролю и надзору в сфере образования обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии. В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания организация, осуществляющая образовательную деятельность, не устранила нарушение требований законодательства об образовании, орган по контролю и надзору в сфере образования обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
6 Действие лицензии приостанавливается на период до вступления в законную силу решения суда. В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования, не устранил нарушение требований законодательства об образовании, орган по контролю и надзору в сфере образования направляет в вышестоящий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления предложение о рассмотрении вопроса об отстранении от должности руководителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или руководителя органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования. Действие лицензии приостанавливается на период до вступления в законную силу решения суда. В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования, не устранил нарушение требований законодательства об образовании, орган по контролю и надзору в сфере образования направляет в вышестоящий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления предложение о рассмотрении вопроса об отстранении от должности руководителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или руководителя органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования.

Изменения, вносимые в п. 9 ст.93:

 #  Действующая редакция п. 9 ст.93  Проект поправок в п. 9 ст.93 после I чтения
1 В случае выявления нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта к результатам освоения основных образовательных программ орган по контролю и надзору в сфере образования выдает организации, осуществляющей образовательную деятельность, предписание об устранении выявленного нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта. В случае выявления нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта к структуре основных образовательных программ, к условиям реализации основных образовательных программ, а также к результатам освоения основных образовательных программ орган по контролю и надзору в сфере образования выдает организации, осуществляющей образовательную деятельность, предписание об устранении выявленного нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта.
2 Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев.  Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев.
3 В случае неисполнения указанного предписания, в том числе если представленный отчет не подтверждает его исполнение в установленный срок или отчет об исполнении указанного предписания до истечения срока его исполнения не представлен, орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и запрещает прием в данную организацию.В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного предписания орган по контролю и надзору в сфере образования вновь выдает предписание об устранении выявленного нарушения, а также на срок исполнения выданного повторно предписания приостанавливает действие государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки. В случае неисполнения указанного предписания, в том числе если представленный отчет не подтверждает его исполнение в установленный срок или отчет об исполнении указанного предписания до истечения срока его исполнения не представлен, орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и вновь выдает предписание об устранении выявленного нарушения, а также на срок исполнения выданного повторно предписания приостанавливает действие свидетельства о государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки.
4 До истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен организацией, осуществляющей образовательную деятельность, об устранении нарушений с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания.После получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в уведомлении информации об устранении организацией, осуществляющей образовательную деятельность, нарушений требований федерального государственного образовательного стандарта к результатам освоения основных образовательных программ. До истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен организацией, осуществляющей образовательную деятельность, об устранении нарушений с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания.После получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в уведомлении информации об устранении организацией, осуществляющей образовательную деятельность, нарушений требований федерального государственного образовательного стандарта к структуре основных образовательных программ, к условиям реализации основных образовательных программ, а также к результатам освоения основных образовательных программ.
5 Действие государственной аккредитации возобновляется и временный запрет на прием в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, снимается по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания. Действие государственной аккредитации возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания, а также со дня, следующего за днем вступления в законную силу судебного акта о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
6 В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания организация, осуществляющая образовательную деятельность, не устранила нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта к результатам освоения основных образовательных программ, орган по контролю и надзору в сфере образования лишает организацию, осуществляющую образовательную деятельность, государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки. В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания организация, осуществляющая образовательную деятельность, не устранила нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта к структуре основных образовательных программ, к условиям реализации основных образовательных программ, а также к результатам освоения основных образовательных программ, орган по контролю и надзору в сфере образования лишает организацию, осуществляющую образовательную деятельность, государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки.

Схематично новая процедура может выглядеть так:

popr

Скачать возможную новую редакцию статьи 93 закона «Об образовании в РФ»

Таким образом, при окончательном принятии поправок в существующем виде Рособрнадзор получает полномочие по приостановке действия лицензии и аккредитации до реабилитирующего вуз решения суда по административному делу. Сейчас – только в случае признания судом неисполнения первого предписания.

Поправки не наделяют Рособрнадзор полномочием по аннулированию лицензий

При всем нашем глубоком уважении к Вячеславу Никонову, количество судов, которые Рособрнадзор должен пройти для аннулирования лицензии не изменится – их по-прежнему два. Первое дело возбуждается при неисполнении первого предписания, второе – об аннулировании лицензии – при неисполнении повторного предписания.

С аккредитацией также никаких изменений в количестве судов не произойдет – сейчас один, в будущем также один. Напомним, что и сейчас вуз лишается аккредитации не по решению суда, а по решению Рособрнадзора при неисполнении повторного предписания, которое установлено судом. Такая практика соответствует законодательству о национальной системе аккредитации.

Количество судебных процессов в новой процедуре не изменится

Разница состоит в том, что сейчас ведомственные решения основаны на судебных, а при принятии поправок судебные дела станут как бы параллельными с выдачей повторного предписания и приостановлением действия документов процессами.

Но результат этих идущих параллельно судебных процессов влияет на исход контрольной процедуры – если Рособрнадзору в суде не удастся доказать наличие состава административного нарушения (а действует презумпция невиновности вуза) – действие документов возобновляется.

Действительно, при окончательном принятии поправок, вуз будет более заинтересован являться в судебные заседания для получения реабилитирующего по существу решения.

Юристы «Обрнадзора» отметили некоторые технические недоработки:

  1. При вступлении в силу реабилитирующего вуз решения суда по делу о неисполнении первого предписания действие документов (лицензия, аккредитация) возобновляется, а повторное (второе) предписание не отменяется.

Необходимо предусмотреть «автоматическое» снятие повторного предписания при вступлении в силу решения суда об отсутствии состава административного правонарушения в деле, возбужденном по факту неисполнения первого предписания.

  1. Приостановление действия лицензии устанавливается на срок исполнения выданного повторно предписания, таким образом, в период между окончанием срока исполнения, указанном в предписании, и подачей Рособрнадзором заявления в суд об аннулировании лицензии, действие лицензии должно возобновляться.

Необходимо приостанавливать действие лицензия не на «срок исполнения выданного повторно предписания», а до устранения нарушений или вступления в силу реабилитирующего по существу решения суда.

  1. Негативным основанием для лишения аккредитации и подачи заявления об аннулировании лицензии является результат проверки, которую проводит Рособрнадзор, получив от нарушителя уведомление об устранении нарушений (по повторному предписанию). Законодательно не предусмотрен случай, когда нарушитель не направит в Рособрнадзор такое уведомление. Тогда по закону у Рособрнадзора не возникнет оснований для лишения аккредитации и подачи заявления об аннулировании лицензии. Документы так и останутся в «замороженном» состоянии, хотя их действие и будет приостановлено. Таким образом теряется смысл установления срока устранения нарушений, предусмотренное повторным предписанием.

Необходимо ввести еще одно негативное основание – неполучение Рособрнадзором до истечения срока, установленного повторным предписанием уведомления об устранении нарушений.

Норма о внесудебном приостановлении действия лицензии вуза может противоречить с принципом презумпции невиновности

Неисполнение предписания Рособрнадзора является административным правонарушением. В случае если Рособрнадзор считает свое предписание неисполненным, он обязан возбудить и направить административное дело в суд. Суд устанавливает наличие или отсутствие состава правонарушения, вины и т.д.

В соответствии с частью 2 статьи 1.5. КоАП РФ, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Наши специалисты прогнозируют возможность обжалования в Конституционном суде законопроекта при принятии в существующем виде – в случае с повторным предписанием санкционное приостановление действия лицензии может противоречить принципу презумпции невиновности в административном процессе – факт правонарушения и вина еще не установлены судом, а действие лицензии уже приостановлено.

Эксперты указывают на аналогию, ведь лицензия – это право, право осуществлять деятельность, подлежащую лицензированию. По закону, лишить вуз этого права может только суд.

Например, в случае совершения водителем административного правонарушения, влекущего лишение права управления транспортным средством, водительское удостоверение изымается сотрудником полиции, обнаружившим правонарушение, но взамен выдается временное разрешение на управление транспортным средством, на основании которого водитель может управлять, например, автомобилем вплоть до вступления в законную силу решения суда, которым права управления он будет лишен.

Таким образом, может нарушаться еще и принцип равенства перед законом, установленный статьей 1.4. КоАП РФ. 

Некоторые специалисты отмечают, что приостановление действия лицензии порождается не фактом неисполнения первого предписания, а выдачей повторного. Но ведь повторное предписание не выдается в случае, если исполнено первое. Таким образом, очевидна причинно-следственная связь между неисполнением первого предписания и приостановлением действия лицензии.

Решение суда в пользу вуза может состояться уже после лишения аккредитации

Также эксперты отмечают возможность коллизии, когда вуз решением Рособрнадзора после неисполнения второго предписания лишат аккредитации, а в результате длительного судебного рассмотрения в нескольких инстанциях решением суда будет установлено отсутствие состава правонарушения по делу о неисполнении еще первого предписания. Регламентацию такого пробела необходимо доработать.

О каком же расширении полномочий идет речь

Получается, что Рособрнадзор в действительности не получает полномочий, способствующих очищению системы образования от недобросовестных вузов. В суды по-прежнему придется обращаться такое же количество раз. Аннулировать лицензии внесудебно так же будет невозможно. А лишение аккредитации при неисполнении повторного предписания и в настоящее время предусмотрено законом.

Что же в действительности получает Рособрнадзор?

Рособрнадзор получает полномочие по внесудебной приостановке действия лицензий и аккредитации, которое неминуемо может стать сильнейшим коррупциогенным рычагом давления, вымогательства и шантажа.

Решение о приостановлении работы вузов с миллиардными оборотами будет приниматься закрыто в кабинетах Рособрнадзора. Установленных нормативно методик принятия таких решений в настоящее время не существует. Ответственности за ошибку в принятии таких решений также нет. Антикоррупционная экспертиза законопроекта не проводилась, законодатели не усмотрели в этом необходимости.

Ранее мы рассказывали общественности, что снятие предписания – самый коррупциогенный участок контрольно-надзорной деятельности. С принятием поправок его коррупциогенность в разы увеличится.

Приостанавливать нельзя, аннулировать

Мы однозначно ставим запятую в этом предложении.

Общественное движение «Обрнадзор» выступает за усиление контрольно-надзорных полномочий Рособрнадзора, которые могли бы реализовать полностью внесудебное аннулирование лицензий и аккредитации по решению Рособрнадзора, принимаемому открыто, коллегиально с использованием публичной Интернет-трансляции процесса принятия решения на основе официально установленных методик.

Принятие таких поправок, по нашему мнению, должно сопровождаться разработкой и нормативным утверждением механизма перевода студентов вузов, чьи лицензии и аккредитация были аннулированы, в другие сопоставимые по уровню и стоимости обучения образовательные организации. Возможна организация образовательного аналога банковского Агентства по страхованию вкладов (АСВ), которое занимается разрешением требований клиентов учреждений, лицензии которых были аннулированы. Учитывая социальный характер отрасли, такая организация может быть саморегулируемой.

К сожалению, указанные выше принятые в первом чтении поправки не разрешают поставленную задачу, а значительно усиливают коррупциогенность контрольно-надзорных процедур в сфере образования, потенциально нарушая принципы равенства перед законом и презумпции невиновности.

Мы убеждены, что принятие полумер не изменит ситуацию в сфере контроля и надзора в образовании – аннулирования образовательных лицензий как не было, так и не будет. Будут массовые приостановки и массовые отмены этих приостановок после известных визитов в известные кабинеты на Садовой-Сухаревской.

Позиция и предложения «Обрнадзора» были направлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и в адрес 489 аккредитованных экспертов в сфере контроля и надзора в образовании.

Лицензия и аккредитация: приостанавливать нельзя аннулировать was last modified: Июль 2nd, 2014 by Движение Обрнадзор
Опубликовано в Экспертный контроль и отмечено , , , , , , , .